« D’UNE RELANCE, L’AUTRE »

Texte de la conférence de Jean Vergès, président du Mouvement Européen-Provence, à l’occasion de la commémoration du cinquantième anniversaire des Traités de Rome (25 mars 2007).

Nous commémorons aujourd’hui la signature, le 25 mars 1957, des Traités de Rome, deux traités distincts instituant deux « Communautés européennes » distinctes : la Communauté économique européenne (CEE) longtemps désignée par le mécanisme central sur lequel elle repose : le « Marché commun » et la Communauté Européenne de l’Energie Atomique (CEEA) dite « Euratom » imaginée en réponse à la première crise d’approvisionnement énergétique de l’Europe

 

La « relance de Messine »

La situation que nous connaissons, en ce printemps 2007, n’est pas sans rappeler celle du printemps 1957. La signature, au Capitole à Rome, des traités CEE et CEEA est l’aboutissement de ce que l’on a appelé la « Relance de Messine » . Après l’échec de la C.E.D., en 1954, les 6 pays fondateurs de la CECA ont décidé, à la Conférence de Messine, de relancer la construction européenne sur de nouvelles bases.
L’échec de la CED n’est pas, non plus, sans rappeler les circonstances que nous vivons : c’est le refus par la France de ratifier un traité (le traité instituant la Communauté européenne de défense) dont elle était à l’origine et qu’elle avait signé. Le refus survint après un long débat qui divisa les principales familles politiques françaises et résulta de l’addition des voix des gaullistes, des communistes et d’une partie des socialistes. La différence avec le « non » français de 2005 au projet de constitution est que le « non » de 1954 fut celui de l’Assemblée nationale qui ajourna la discussion du projet et non le résultat d’un référendum. Le « non » français de 1954 bloqua définitivement la C.E.D….. sans empêcher le réarmement de l’Allemagne qui était la hantise des adversaires du traité et qui eut lieu dans un autre cadre, l’année suivante. La conjonction des extrêmes conduit parfois à des résultats inattendus. Dans le cas de la CED, il a fallu attendre presque 50 ans pour reparler d’une défense européenne ! Espérons que le dérapage de 2005 n’aura pas d’aussi funestes conséquences.
L’histoire de l’Europe et du monde ne fut pas étrangère à la relance européenne. La relance de Messine dut, aussi, beaucoup aux crises que traversait l’Europe en 1956 : les chars soviétiques à Budapest rappelèrent brutalement que la guerre froide n’était pas terminée et que l’Europe restait divisée et, en partie, soumise. La crise de Suez mit soudainement en lumière la dépendance énergétique qui pesait sur la croissance européenne : l’Euratom sortit directement de cette menace
L’élaboration des nouveaux traités communautaires qui viendraient compléter la CECA, fut marquée par une méthode particulière : elle fut confiée non aux chancelleries, aux diplomates, mais à un groupe d’hommes politiques, jugés plus audacieux, que présida Paul-Henry SPAAK, homme politique belge, qui devint plus tard Premier Ministre de son pays. Le système institutionnel des deux nouvelles Communautés tenait compte des nouvelles réalités politiques. Il était moins marqué par la supranationalité que la CECA, : le législateur communautaire principal n’était plus la Commission mais le Conseil de ministres.

 

Une "success story’’

La France a beaucoup apporté à la Communauté européenne et elle en a beaucoup retiré. La mise en route du « Marché commun » en France aurait pu être difficile puisque l’entrée en vigueur du Traité de Rome coïncida avec à l’arrivée au pouvoir d’un gouvernement qui ne passait pas pour être particulièrement « européen ». Ce gouvernement décida cependant de jouer le jeu et d’appliquer loyalement le traité. Sans la vigueur du redressement économique et financier des débuts de la Vème République, l’application du Traité aurait été impossible ou, au moins, retardée par le jeu des clauses de sauvegarde. C’est le contraire qui se produisit, les principales étapes de l’établissement de l’union douanière qui est à la base du Marché commun furent franchies plus rapidement que prévu. Elle fut achevée dès 1968.
La stratégie implicite du Gouvernement français fut d’accepter les disciplines du « Marché commun » jugées nécessaires à la modernisation de l’industrie française, en évitant, autant que possible, les dangers de l’intégration institutionnelle jugée d’inspiration encore trop supranationale. La « crise de la chaise vide », provoquée par la France en 1965, illustre bien cette stratégie. Déclanchée pour obtenir l’achèvement du système de financement de la politique agricole commune qui constituait un objectif majeur de la France, cette crise, qui se manifesta durant plusieurs mois par notre refus de siéger au Conseil de ministres, a aussi coïncidé avec le passage de la période au cours de laquelle les décisions du Conseil se prenaient à l’unanimité, au stade où ses décisions se prendraient à la majorité qualifiée. En contrepartie de la sortie de crise, la France obtint, en 1966, ce qu’on appela le « compromis de Luxembourg », qui impose une procédure suivant laquelle, lorsqu’un Etat membre estime qu’une décision à prendre à la majorité concerne un intérêt qu’il estime « très important » pour lui, la décision ne pourra être prise qu’à l’unanimité. Ce « compromis » qui n’a pas valeur juridique est un principe de comportement raisonnable mais la France ne pourrait probablement plus imposer, aujourd’hui, ses vues par une nouvelle politique de la chaise vide.
Ainsi prirent leur essor, quasiment ensemble, le « Marché commun » pour les six Etats fondateurs et la Cinquième République pour les Français. Deux entreprises audacieuses dont nous gouttons encore les avantages et les limites. La Communauté économique européenne, qui perdit d’ailleurs, lors d’une des révisions du Traité, l’adjectif « économique », pour devenir simplement la « Communauté européenne », simple constatation que ses compétences ne se limitaient plus au domaine économique, mais avaient été progressivement étendues aux domaines les plus divers de la vie sociale et culturelle, à l’environnement, à la diplomatie et à la défense etc…
Ce n’est pas le lieu de dresser le bilan détaillé de ce demi-siècle d’histoire des peuples et des Etats d’Europe (de 6 en 1957 à 27 depuis de 1er janvier 2007) mais on peut, sans oublier certaines critiques légitimes sur ses disfonctionnements, affirmer qu’il est « globalement positif » et même très positif :
 - Ce demi siècle communautaire s’inscrit dans la plus longue période de paix que les peuples d’Europe aient connue durant les deux derniers siècles (supérieur à celle qui sépare Waterloo de Sadowa) ; la réconciliation des Français et des Allemands, sans que l’on puisse distinguer si c’est la paix qui a permis la Communauté ou si c’est la Communauté qui a consolidé la paix… La paix à l’intérieur de la Communauté puis de l’Union bien entendu. Le continent européen a connu récemment des crises violentes mais c’était hors de l’Union. Etre en paix est justement une condition indispensable pour prétendre devenir membre de l’Union.
 - La prospérité sous ses divers aspects : croissance des échanges de biens, de services, de capitaux, libre circulation, libre établissement des citoyens de l’Union, élévation du niveau de vie, solidarité entre les régions de l’Union, fonctionnement de politiques communes de plus en plus nombreuses.
 - L’affirmation progressive d’une politique étrangère et de sécurité commune encore balbutiante mais dont tous affirment au moins la nécessité ; esquisse d’une identité de défense.
 - L’adoption d’une monnaie unique affirmant l’identité de l’Union sur les marchés financiers et monétaires. Il manque encore, il est vrai, un gouvernement économique ou au moins une harmonisation des politiques économiques et budgétaires des Etats membres.
 - Enfin, mais ce n’est pas le moindre des acquis, l’élaboration d’un système de garantie des droits fondamentaux, progressivement affirmé par la jurisprudence de la Cour de Justice puis par des « déclarations communes » des Institutions européennes. La « Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne » qui constituait la deuxième partie du projet de Constitution devait être l’expression la plus complète de ce système de valeurs et de garantie des droits fondamentaux que l’Union s’est donné, qu’elle propose à ses partenaires et dont, à tort ou à raison, elle entend faire l’élément central de son identité.

 

Les élargissements : réussites, anxiétés, garanties.

A l’intérieur de l’Union, particulièrement lorsqu’on est citoyen de l’un des Etats fondateurs, on a plutôt tendance à souligner les défauts du système communautaire. Celui-ci exerce cependant un attrait révélateur sur les pays voisins. La Communauté a déjà connu six élargissements successifs, passant des 6 Etats fondateurs à 27 membres depuis le 1er janvier 2007, et le mouvement a tendance à se poursuive. (La Turquie est candidate, le Maroc l’a été, d’autres Etats ont envisagé de l’être et même un Etat des Caraïbes…).
Ces élargissements se sont, jusqu’à maintenant, avérés bénéfiques mais la poursuite du phénomène hors du continent européen est anxiogène pour une grande partie de l’opinion publique française et pour celle de nombreux Etats membres. Cette inquiétude a contribué au rejet du projet de constitution lors du référendum de 2005. Cela s’explique aisément : l’absence d’explication, le secret, l’ambiguïté de certaines stratégies ont donné à beaucoup de citoyens la fâcheuse impression qu’on voulait les conduire là où ils ne voulaient pas aller et qu’on leur forçait la main en les engageant dans un engrenage inexorable. Le droit de l’Union donne, pourtant, des garanties et des lignes de conduite raisonnables :
Sauf à perdre toute cohérence, l’Union européenne ne peut s’étendre indéfiniment. Les traités fondateurs exigent la réunion de deux séries de conditions pour l’adhésion d’un Etat à l’Union européenne : Etre un Etat européen et satisfaire aux « critères de Copenhague » . Chacune des deux est nécessaire mais aucune des deux n’est suffisante.
La plus récente de ces conditions, et souvent la seule évoquée, est de satisfaire à ce que l’on appelle les « critères de Copenhague ». Ces critères ont été fixés en 1993, en prévision de l’adhésion des pays d’Europe centrale et orientale (les P.E.C.O.) et ont, ensuite, été intégrés au traité instituant l’Union européenne. Ces critères sont économiques (pratiquer l’économie de marché et être capable d’appliquer le droit européen de la concurrence) et politiques (pratiquer la démocratie, l’Etat de droit, respecter les droits de l’Homme et les droits fondamentaux.) La déclaration adoptée par le Conseil européen mentionnait aussi comme condition de l’adhésion qu’elle soit compatible avec la capacité d’absorption de l’Union.
Mais on oublie parfois la première condition qui figure dans les traités communautaires depuis l’origine : être un «Etat européen ». Du Traité CECA de 1951 jusqu’au traité de Nice de 2000 (sans parler du traité établissant la constitution), tous prévoient que « tout Etat européen » peut demander son adhésion. Cela a été longtemps la seule condition, ce n’est plus la seule depuis 1993, mais elle reste la condition première, celle qui détermine la « vocation à l’adhésion » d’un Etat. Tous les Etats du monde qui pratiquent la démocratie, l’économie de marché et respectent les droits de l’Homme n’ont pas vocation à devenir membre de l’Union européenne. L’Union européenne est une organisation régionale, elle n’est pas une organisation universelle, elle n’est pas l’O.N.U., elle n’a pas vocation à accueillir tous les Etats de la planète.
Cette condition essentielle nous oblige à nous interroger sur le caractère « européen » d’un pays. La géographie, l’histoire de notre continent fournissent des éléments importants de réponse. Le projet de l’Union, ses « valeurs », constituent aussi des éléments importants de son identité, mais ne peuvent remplacer des éléments historiques et géographiques plus anciens. Tous les Etats de la planète qui partagent ses valeurs ou son projet n’ont pas vocation à devenir membres de l’Union. C’est la raison pour laquelle la stratégie d’élargissement ne peut être l’axe principal de la politique extérieure de l’Union et que celle-ci doit offrir (elle le fait déjà) à tous les Etats de son voisinage un statut privilégié mais qui ne peut être celui d’Etat membre.

 

La constitution : et maintenant que faire ? Une relance en deux  phases

Le « non » des Français et des Néerlandais au Traité constitutionnel a bloqué le processus constituant de l’Union. Bien qu’une majorité de citoyens et d’Etats membres ait ratifié le traité, il ne peut entrer en vigueur sans la ratification de tous les Etats membres. L’Union européenne n’est pas un Etat fédéral dont la constitution pourrait entrer en vigueur selon un processus majoritaire.
Elle avait bien des défauts cette constitution, mais elle avait un mérite majeur : elle disait, pour la première fois (dans le préambule) ce que nous sommes, d’où nous venons, ce que nous voulons faire ensemble, bref, elle exprimait une démarche constituante. A la limite ce qu’elle avait de plus, cette constitution,…. c’était le mot même « constitution » et c’est justement ce qui a le plus scandalisé les souverainistes et gêné les euro-timides. Et puis il y avait la première partie qui proposait un système institutionnel viable et la deuxième partie qui incluait la Charte des droits fondamentaux de l’Union : les deux parties n’ont pratiquement pas soulevé d’objections graves, au moins en France.
C’est la fameuse troisième partie, immensément longue, qui a provoqué les plus violents rejets : un texte beaucoup trop technique, de niveau législatif mais qui reprenait toutes les dispositions des traités communautaires successifs qu’il était impossible de laisser de côté parce qu’elles organisent les multiples politiques communes. Cette configuration a fait du traité établissant la constitution, un texte illisible par les citoyens. Une constitution doit être brève et ne contenir que des dispositions essentielles (« de nature constitutionnelle » disent les juristes). Mais elle était imposée par la procédure choisie pour élaborer la constitution.
Au fond l’opération « une constitution pour l’Europe » a été un coup d’audace. Il n’y a pas dans le système institutionnel actuel de l’Union de véritable procédure constituante, il y a des procédures de révision passant par des traités qui doivent être ratifiés par tous les Etats membres. Le traité établissant la constitution était, en la forme, un de ces nombreux traités de révision (comme les traités de Maastricht, d’Amsterdam, de Nice…) Sur cette procédure de révision, le « mandat de Laeken » donné par le Conseil européen a greffé un processus d’élaboration par une « Convention » composée d’élus européens et nationaux en lui donnant la possibilité d’élaborer un projet de constitution, ce dont, bien évidemment, elle s’est saisie. Mais la procédure choisie, la seule possible, commandait la structure d’un texte qui n’était pas fait pour être soumis à une consultation populaire.
La décision de faire ratifier ce texte par voie de référendum fut une erreur, mais une erreur unanimement partagée par toutes les familles politiques françaises. L’opération ‘’une constitution pour l’Europe’’ fut un coup d’audace qui ne fut pas couronné de succès. Mas il fallait le tenter. Les avancées de la construction européenne ont souvent obéi à cette démarche, « il n’est pas nécessaire d’espérer pour entreprendre… » selon la devise de Guillaume d’Orange qui fut, en son temps, un grand de l’histoire européenne.
Et maintenant que faire ? L’Union ne peut rester paralysée de notre fait. Il est d’ailleurs probable qu’elle ne le resterait pas longtemps et qu’elle continuerait sur des bases très éloignées de celles que nous lui avions données, il y a cinquante ans. La récente réunion à Madrid des seuls Etats ratificateurs le suggère. Nous ne sommes plus au temps de la crise de la « chaise vide ».
Les raisons du « non » des Français à la Constitution furent nombreuses et contradictoires ; chaque jour qui passait en ajoutait une nouvelle (trop de concurrence, trop de marché, pas assez de service public, pas de référence à Dieu dans le préambule, personnalité juridique de l’Union, etc…) mais il y a tout de même quelque chose d’inquiétant : le cœur du « non » des Français reste le refus de l’économie de marché, or l’économie de marché est, depuis l’origine, au cœur de la construction communautaire (le « Marché commun », le « Marché unique », la concurrence) même si elle fut progressivement complétée par « l’économie sociale de marché », concept qui n’est pas, comme on le dit, d’origine « anglo-saxone » mais allemande et qui fut à la base du « miracle allemand » d’après-guerre. Faut il y voir un état d’âme passager développé au cours des dernières décennies durant lesquelles nous n’avons pas su nous adapter à l’évolution rapide du monde ? ou une composante permanente de notre identité nationale dans laquelle Fernand Braudel décelait une certaine inaptitude historique à choisir les meilleures stratégies économiques ?
La nouvelle « relance » européenne de 2007-2009 suivra sans doute des voies très complexes car il faudra tenir compte de multiples situations : celle des Etats membres qui ont ratifié le traité (17 à ce jour), celle des Etats qui pourraient le ratifier et celle des Etats don on sait qu’ils ne le ratifieront pas. Pour s’en tenir à ce que, nous Français, serions avisés d’envisager, quelques pistes se dessinent. Les solutions apparemment opposées, proposées par les trois principaux candidats à l’élection présidentielle pourraient, dans une certaine mesure, se compléter à condition de les envisager dans le temps. On pourrait imaginer un calendrier en deux étapes.
Dans un premier temps il s’agirait d’obtenir aussi rapidement que possible (par exemple pour les prochaines élections au Parlement européen en 2009) l’entrée en vigueur d’un traité dont le contenu serait essentiellement institutionnel (reprenant par exemple, le préambule, et les deux premières parties). Son caractère purement institutionnel, comparable à celui des précédents traités de révision (traités d’Amsterdam ou de Nice) justifierait sa ratification en France par la voie parlementaire qui est aussi légitime que la ratification par voie de référendum. Il y a une certaine urgence à l’entrée en vigueur de ce traité : il stopperait le processus de « détricotage » de l’Union dont on aperçoit certains signes avant-coureurs. En ce début de XXIème siècle il n’est pas sûr que le temps travaille pour la construction européenne comme il le faisait il y a 50 ans et il n’est pas sûr, non plus qu’il joue en faveur du maintien du poids de la France dans l’Union.
Mais le débat référendaire a fait apparaître la nécessité de compléter le système économique et social de l’Union par de nouvelles compétences qui lui permettraient de relever les défis de la globalisation (de « faire ses preuves »). Ces compétences nouvelles ou approfondies seraient recherchées, selon la demande assez générale, dans trois directions : de nouvelles solidarités [entre régions ou catégories sociales], le développement durable, la société de la connaissance.       D’autres objectifs pourraient, évidemment, êtres ajoutés.
L’élaboration de ces dispositions supposerait une négociation approfondie menée non plus à 12 mais à 27 (ou plus) et dans le cadre d’une Convention comparable à celle qui a élaboré la Constitution, mais élargie à la société civile. Tout cela ne pourrait être réalisé dans le calendrier trop bref des deux années qui nous séparent des élections européennes de 2009, mais exigerait que l’on penne son temps pour cette refondation du système européen du XXIème siècle. En raison de son ambition cette refondation pourrait être ratifiée en France par référendum ou, mieux, comme le demandent depuis longtemps les plus fidèles militants de la construction européenne, pas voie de référendums simultanés dans tous les pays membres (au moins chaque fois que cela serait possible).

 

« L’état d’esprit du soleil levant »

Les pères de l’Europe, cette génération imaginative et audacieuse, lorsqu’ils ont posé les premières assises de « l’union sans cesse plus étroite des peuples de l’Europe » ne pouvaient prévoir toutes les circonstances dans lesquelles vivraient les générations d’Européens qui les suivraient et dont il faut reconnaître qu’elles furent surprenantes (la réunification du continent, la mondialisation, etc.) Ce serait cependant une erreur d’en déduire qu’il faut abandonner la méthode qu’ils ont choisie pour réaliser notre destin commun, celle de l’intégration politique et économique. Cette méthode a fait ses preuves et toutes les autres se sont révélées décevantes.
Les grands explorateurs européens du XVIème siècle, en se lançant sur les océans, ne savaient pas où ils aborderaient mais ils avaient choisi la direction de leur aventure. C’est cet état d’esprit, « l’etat d’esprit du soleil levant », aurait dit notre ancien voisin René Char, qui doit animer ceux qui, successivement, chargeront le fardeau.